El recorte de libertades en las reformas legislativas presentan serias dudas al cumplimiento de la normativa internacional por España.
Las reformas operadas en el Código Penal y en la Ley de Seguridad Ciudadana suponen un retroceso para el ejercicio de los derechos fundamentales en España. Pese a la negación de esta cuestión por los gobiernos de la Nación que se han sucedido desde 2015, los órganos de control de la normativa internacional de derechos humanos, han mostrado su preocupación por dichas reformas. La movilización de la clase trabajadora y el debate crítico en la opinión pública se tornan vitales para conseguir una mayor protección en el ejercicio de los derechos fundamentales.
La reforma de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana1 (conocida popularmente como Ley Mordaza) y del Código Penal2 vienen a avalar desde el punto de vista legal un cierre autoritario del sistema. Debemos partir de una primera consideración y es que esta reforma se fraguó en un aumento de la movilización del sindicalismo de clase y de los movimientos sociales. No podemos olvidar que en el estallido del 15-M se producen masivas sanciones con evidente capacidad disuasoria en la movilización para la mayoría social.
La Ley de Seguridad Ciudadana 1/1992 tiene un origen controvertido, la llamada «ley de la patada en la puerta» con un manifiesto protagonismo del Ministro de Interior de entonces, José Luis Corcuera, perteneciente al Gobierno del PSOE de Felipe González, que fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en diversos aspectos3.
Acudiendo a los clásicos, Locke4 señaló en el Segundo Tratado sobre el gobierno civil que la finalidad del poder político es otorgar a la ciudadanía seguridad en sus vidas, su libertad y sus bienes y que cuando un gobierno no esté en condiciones de garantizar la seguridad, la obligación de obedecer desaparece.
Esta crisis de legitimidad, se produjo con la crisis financiera de 2008, cuya salida fue, a grandes rasgos, destinar ingentes recursos públicos a rescatar a la banca mientras se producía un recorte en gasto público sin precedentes afectando seriamente a los derechos sociales. Es en este contexto cuando la ciudadanía, si bien de una forma difusa y a veces contradictoria, pone en entredicho la forma de gobernar establecida y que emana del modelo jurídico y político que deriva de la Constitución de 1978.
Ante una situación de sanciones masivas por el ejercicio del derecho a manifestación, concentración y huelga en el ciclo amplio de luchas que inaugura el 15-M, los ciudadanos y las ciudadanas ejercieron sus acciones legales oportunas ante la jurisdicción pertinente en defensa de los derechos fundamentales en liza. Muchos de estos procedimientos finalizaron con condenas a la Administración. Algo parecido se ha visto recientemente, habiéndose alcanzado un punto más álgido con la cuestión de las cláusulas hipotecarias abusivas. El papel del Tribunal Supremo5 en este asunto ha sido el de desvelar que el Derecho, fundamentalmente, pertenece a la superestructura y, en última instancia, está al servicio de los intereses económicos de la clase dominante y por tanto de la burguesía.
Cabe recordar que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos6 también se ha pronunciado sentenciando de forma taxativa que la imposición de multas a manifestantes, medida que se encuentra contemplada de forma abusiva en la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana con importes exorbitantes, atenta contra los derechos fundamentales de las personas.
La Ley de Seguridad Ciudadana.
La reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana fue aprobada en 2015 por el Gobierno del Partido Popular de Mariano Rajoy.
Estamos ante un texto legal trufado de conceptos jurídicos indeterminados, lo que disminuye la seguridad jurídica de la ciudadanía, en un espacio donde paradójicamente más protección debe existir al desplegarse el ejercicio de derechos fundamentales como la libertad de expresión, de manifestación, de libertad sindical y de huelga, entre otros.
En concordancia con lo anterior, el preámbulo de la Ley se ampara en principios como «seguridad ciudadana » o «tranquilidad ciudadana», sin definirse en qué consisten dichos términos, lo que favorece derivas políticas encaminadas a designar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado una actuación intervencionista y restrictiva vulnerándose con frecuencia los derechos fundamentales de la población.
La reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana aumenta su ámbito de actuación, tanto en su facultad sancionadora como en las cuantías económicas, pudiéndose imponer multas que asciende a los 600.000 euros. Para hacernos una idea concreta, las infracciones administrativas sancionables, pasan de las 19 vigentes en la Ley de 1992 a 44.
En otro orden de cosas, se le asignan nuevas funciones a la policía como la facultad para la identificación e «inmovilización» de las personas y, en los supuestos previstos, el traslado temporal de las mismas a dependencias policiales próximas a los efectos de dicha identificación, no exigiéndose la concurrencia de indicios concretos. Lo anterior, a mi juicio, viene a confrontar con los criterios del Tribunal Constitucional aceptablemente garantistas, no admitiendo la existencia de espacios intermedios entre la plena libertad ambulatoria y la «detención», para así garantizarse que la detención conlleva el disfrute de los derechos y garantías legales previstas en el Estado de Derecho para esta situación.
Debemos tener en cuenta que todas estas medidas son aplicadas por la Administración y por tanto sin control judicial previo por lo que, por ejemplo, ligar el «cacheo» al «control preventivo» puede suponer la vulneración del principio de presunción de inocencia o la restricción del tránsito de personas mediante controles en las vías públicas ante una hipotética alteración del orden público afecta a la libertad de circulación de las personas. Por otro lado, la detención previa de «los partícipes en una acción ilegal o contraria al ordenamiento jurídico idónea para provocar alarma social» puede llevar a la criminalización de un colectivo simplemente porque su reivindicación incomoda al poder.
Pero es más, esta Ley respecto a la detención, parece ser contradictoria puesto que dicha figura se encuentra regulada de forma rigurosa en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y su práctica no puede interpretarse extensivamente en cuanto constituye una seria limitación a varios derechos fundamentales de la persona, el de libertad ambulatoria o el derecho de reunión y manifestación.
Estamos en definitiva, ante una ley que se sitúa en el derecho penal del enemigo, amparándose en un concepto de seguridad que puede ser usado contra colectivos o movimientos que puedan ser molestos para el poder. Así, la ley establece como «infracción muy grave» las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas, cuando se genere un riesgo para las personas o un perjuicio en dicho funcionamiento, o en instalaciones en las que se presten servicios básicos para la comunidad. La valoración del «riesgo» queda en primera instancia en manos de los mandos policiales y delegación del gobierno, siendo su apreciación imprescindible para la imposición de sanciones y multas y determinando en muchos casos la resolución final del asunto bien sea porque el ciudadano o ciudadana no acude a la justicia por los elevados costes que supone este tipo de asuntos o porque acudiendo se ratifica la medida dictada por la Administración.
La reforma del Código Penal
Las conductas «más graves» que no encuentran su encaje en la Ley de Seguridad Ciudadana se castigan por el Código Penal.
La reforma del Código Penal del Ministro Gallardón en el año 2015, de nuevo bajo la retórica de la «seguridad ciudadana», vino a suponer una reforma con un marcado carácter de clase.
Ejemplo de ello es la reforma del artículo 557 Ter del Código Penal que parece redactado expresamente para aquellos movimientos que han realizado acciones pacíficas, de movilización y ocupación en espacios públicos:«1. Los que, actuando en grupo o individualmente pero amparados en él, invadan u ocupen, contra la voluntad de su titular, el domicilio de una persona jurídica pública o privada, un despacho, oficina, establecimiento o local, aunque se encuentre abierto al público, y causen con ello una perturbación relevante de la paz pública y de su actividad normal, serán castigados con una pena de prisión de tres a seis meses o multa de seis a doce meses, salvo que los hechos ya estuvieran castigados con una pena más grave en otro precepto de este Código.»
En el mismo sentido opera, la reforma del artículo 559 del Código Penal vino a tipificar como delito «la distribución o difusión pública, a través de cualquier medio, de mensajes o consignas que inciten a la comisión de alguno de los delitos de alteración del orden público del artículo 557CP Bis, o que sirvan para reforzar la decisión de llevarlos a cabo» como vemos un precepto que se está aplicando de forma extensiva ante el procesamiento y condena de diversos activistas en los últimos tiempos.
Igualmente, destaca negativamente la nueva redacción dada al artículo 315.3 del Código Penal que ha servido de base para el procesamiento de un buen número de sindicalistas por sus participaciones en piquetes en el marco de las huelgas celebradas en el país. Se optó por una redacción abierta y poco garantista en los términos y que ha dado lugar a un volumen elevado de procedimientos penales en relación con el nivel de conflictividad y violencia de nuestro país: «Quienes actuando en grupo o individualmente, pero de acuerdo con otros, coaccionen a otras personas a iniciar o continuar una huelga, serán castigados con la pena de prisión de un año y nueve meses hasta tres años o con la pena de multa de dieciocho meses a veinticuatro meses».
La Ley de Seguridad Ciudadana y el Código Penal: una estrategia común.
Como vemos el engranaje encaja, lo que no cae en el ámbito de las conductas más graves que regula el Código Penal, recae en el ámbito de la Ley de Seguridad Ciudadana. Con el Código Penal el escenario es la «pena de banquillo» de entrada y las posibles consecuencias legales en caso de sentencia condenatoria que entienda que se ha cometido un delito determinado. En el ámbito de la Ley de Seguridad Ciudadana, se castigan el resto de conductas, que se revisan ante una jurisdicción contencioso-administrativa revisora de la actuación de la administración, con la dificultad de enervar la presunción de veracidad de las y los funcionarios actuantes y con la posible condena en costas, lo que provoca frecuentemente el aquietamiento de la persona a la sanción impuesta en vía administrativa.
Espacios de refutación de las reformas
España es firmante de una serie de Tratados Internacionales que le vinculan en materia de Derechos Humanos. En toda esta arquitectura internacional, cuya cúspide es la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que aunque no es un texto jurídicamente exigible tiene una importancia fundamental en nuestro ordenamiento puesto que el artículo 10.2 de la Constitución Española recoge la DUDH como canon de interpretación de nuestros derechos fundamentales.
Otros Tratados internacionales como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ambos de 1966) en el ámbito de Naciones Unidas tienen sus organismos de control que interpretan y que por lo tanto, vinculan sus decisiones a nuestro país. En el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) destacan el Comité de Libertad Sindical (CLS) y el Comité de Expertos en Aplicación de los Convenios y Recomendaciones (CEACR). Pues bien, varios de estos órganos han puesto serias objeciones a dichas reformas.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) es el órgano encargado de tutelar el cumplimiento del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pues bien, en sus observaciones finales que abarcan el periodo 2012-2016, presentadas en su 28 sesión de 29 de marzo de 2018 mostró su preocupación por dichas reformas. El Comité expresa su preocupación por la persecución penal a los trabajadores y trabajadoras por la participación en huelgas a través de la aplicación del artículo 315.3 del CP recomendando, en consecuencia, su derogación.
En el ámbito de la OIT, la CEACR en su informe de 2016 muestra la preocupación de dicho Comité por la introducción del artículo 557 del Código Penal pidiendo más información al Gobierno sobre su aplicación concreta. Igualmente, toma nota del gran número de procedimientos penales y sancionadores a sindicalistas y señala que hay un caso abierto por el Comité de Libertad Sindical. Como vemos, el Comité muestra sus dudas sobre el cumplimiento de España con el Convenio 87 y 98 de la OIT que consagran el derecho a la libertad sindical, así como los propios principios fundadores de la OIT que se recogen en su Constitución y en las Declaraciones de Filadelfia de 1944 y la de principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998.
El caso número 3093 del Comité de Libertad Sindical de la OIT proviene de la queja presentada el 25 de julio de 2014 contra el Gobierno de España. Las organizaciones querellantes alegan que ciertas disposiciones de la legislación penal española, así como su utilización por las autoridades públicas conduce a una represión penal excesiva que vulnera el derecho de huelga. Se viene a denunciar de esta forma el artículo 315.3 del CP.
Con base en lo anterior, el CLS considera que respecto al artículo 315.3 del Código Penal, la importancia de que las disposiciones penales aplicables a los conflictos colectivos de trabajo revistan la suficiente precisión en la tipificación de las conductas ilícitas de manera a conseguir la seguridad jurídica necesaria para la estabilidad de las relaciones colectivas de trabajo. El Comité constata que la versión revisada del artículo 315.3 del CP, a pesar de ser aplicable exclusivamente en caso de huelga y con la excepción de una mención al carácter coordinado del acto ilícito, sigue sin contener elementos de definición de los comportamientos constitutivos de una coacción en dicho contexto.
En relación con lo anterior, el Comité muestra su preocupación sobre las implicaciones de la reforma. Recuerda el principio que no deberían imponerse sanciones penales por actos de huelga, salvo en los casos que no se respeten las prohibiciones relativas a la huelga que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical. Asimismo, respecto a los abundantes casos de criminalización de sindicalistas por la vía penal, el Comité entiende que los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones de carácter delictivo y confía en que se tome plenamente en consideración que el recurso frecuente a procedimientos penales en el ámbito de las relaciones colectivas de trabajo no contribuye al mantenimiento de un sistema de relaciones laborales estable y armonioso.
Por otro lado, el Comité de Libertad Sindical considera que en la imputación de un delito únicamente basado en la responsabilidad sindical de la persona, podría configurar una situación de discriminación antisindical. El Comité subraya que la imputación penal de cualquier trabajador o trabajadora, sea o no representante sindical, por un hecho ilícito cometido durante una huelga, debería basarse en elementos concretos que apunten a la participación de dicha persona en el hecho denunciado. Por último, muestra su preocupación con el carácter intimidatorio que pueden generar estos procedimientos penales para el sindicalismo de clase.
Conclusiones
Las reformas legislativas generan inercias que se asientan en el ordenamiento jurídico así como en la realidad social y su remoción se produce fundamentalmente a través de la movilización y de la conciencia de la mayoría social.
El Gobierno de Pedro Sánchez anunció como uno de sus puntos fuertes, de mínimos a mi parecer, la derogación de la Ley Mordaza de forma urgente. La cuestión se ha ido dilatando y bajando sus contenidos. Por ejemplo, parece que ya no se eliminará como conducta sancionable tomar fotografías a los policías. Respecto a la derogación del artículo 315 del Código Penal, que también ha sido anunciada por el Gobierno de Pedro Sánchez, se encuentra atascada en la tramoya parlamentaria.
Si finalmente las derogaciones se producen, que habrá que ver en qué términos y con qué alcance, será indudablemente una buena noticia. No obstante, no queda otra que seguir reivindicando el avance de los derechos democráticos y sociales y no descartar ningún frente de lucha y movilización. En tal sentido, los órganos de control internacionales, pese a su moderación, son una buena herramienta, siendo un privilegiado termómetro de la situación de los derechos sociales en España y desde una óptica internacional, dotando a sus análisis de una dosis de legitimidad e imparcialidad evidente, por cuanto están al margen de posiciones internas que puedan tildarse de arbitrarias o parciales.
NOTAS:
1 https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-3442&p=20150331&tn=2
2 https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-3439
3 Sentencia del Tribunal Constitucional 341/1993 de 18 de noviembre.
4 Locke, John (2014), Segundo Tratado sobre el gobierno civil, Madrid, España: Alianza Editorial.
5 Sentencia en Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo 1669/2018 de 27 de noviembre de 2018.
6 Caso Yilmaz Yildiz contra Turquía, caso 4524/06, resolución final de 14 de enero de 2015.
Miguel Ángel Garrido.
Abogado. Gabinete Jurídico Confederal de CGT.
Nota: Este artículo forma parte del Dossier sobre La Represión de la Revista Libre Pensamiento nº 97.
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